Organizacja i funkcjonowanie instytucji gwarancyjnych

  1. Regulacje przewidziane Dyrektywą.

Dyrektywa nakazuje państwom członkowskim podjęcie “odpowiednich środków” w celu zapewnienia wypłacenia niezaspokojonych należności pracowniczych przez instytucje gwarancyjne. Wymienione sformułowanie przerzuca ustalenie szczegółów funkcjonowania systemu gwarancji na poszczególne państwa. Należy dodać, że w większości państw Unii, w chwili wydawania Dyrektywy istniały już instytucje gwarantujące pracownikom wypłatę ich świadczeń. Te “odpowiednie środki” sprowadzają się zatem najczęściej do niewielkich zmian mających na celu dostosowanie przepisów wewnętrznych do wymogów Dyrektywy (na przykład do objęcia niektórych dotychczas wyłączonych pracowników systemem ochrony, wydłużenia okresów ochronnych).

Dyrektywa określa jednak pewne podstawowe założenia, według których instytucje gwarancyjne powinny funkcjonować. Państwa członkowskie powinny zwrócić szczególną uwagę by:

  1. a) – majątek tych instytucji był niezależny od majątku zakładowego pracodawców i tak zainwestowany, by był wyłączony z postępowania w razie niewypłacalności pracodawców;
  2. b) – pracodawcy zobowiązani byli do wpłacania składek na rzecz instytucji gwarancyjnych, chyba że są one w całości pokrywane ze środków publicznych;
  3. c) – instytucje gwarancyjne zobowiązane były do pokrywania należnych pracownikom świadczeń niezależnie od spełnienia zobowiązań pracodawców do opłacania składek.
  4. Konwencja MOP.

Konwencja zawiera jedynie ogólne przepisy dotyczące utworzenia i podstaw funkcjonowania instytucji gwarancyjnych. W zakresie organizacji, zarządzania i finansowania jej przepisy odsyłają do uregulowań poszczególnych państw. Konwencja przewiduje jedynie, że instytucja taka ma być utworzona, finansowana i administrowana zgodnie z prawem danego państwa.

Konwencja daje możliwość przedsięwzięcia przez państwa odpowiednich kroków niezbędnych do przeciwdziałania nadużyciom związanym z funkcjonowaniem instytucji gwarancyjnych. Wyraźne wskazanie na dopuszczalność tego rodzaju rozwiązań ma na celu zapewnienie stabilnego funkcjonowania instytucji gwarancyjnych. Mimo tak oczywistego i słusznego celu, przyjęcie odnośnego przepisu nie było jednomyślne. Dla jednych jest on całkowicie zbędny, gdyż państwo jest z samej natury zobowiązane do przeciwdziałania nadużyciom w funkcjonowaniu swych organów i instytucji. Dla innych jego wprowadzenie nakłada na państwa szczególny obowiązek dbania o prawidłowe funkcjonowanie instytucji gwarancyjnych. Zwolennicy wprowadzenia tego przepisu używali dość demagogicznych argumentów, twierdząc że wszyscy przeciwnicy dopuszczają i godzą się z istnieniem nieprawidłowości.

Jak już wspomniano, Konwencja przyznaje bardzo dużą swobodę poszczególnym państwom w tworzeniu systemu zabezpieczeń. Uwzględnia przez to znaczne zróżnicowanie już istniejących mechanizmów ochrony socjalnej wykształconych w różnych systemach prawnych. Jednym z przejawów elastyczności uregulowań Konwencji jest dopuszczenie prywatnych firm ubezpieczeniowych do pełnienia roli instytucji gwarancyjnych.

Reprezentanci pracodawców opowiedzieli się za możliwością przekazania prywatnym instytucjom ubezpieczeniowym kompetencji funduszy gwarancyjnych. W szczególności przemawiają za tym doświadczenia zarządzanego przez państwo systemu opieki socjalnej. Biurokracja, liczne nadużycia i niekompetencja urzędników powodują duże marnotrawstwo pieniędzy i zmniejszenie efektywności całego systemu. Tych “efektów ubocznych” można by choć w części uniknąć, włączając w system ochrony prywatnych ubezpieczycieli. Istotnym zagadnieniem, które trzeba mieć na uwadze wprowadzając takie rozwiązanie jest kwestia bezpieczeństwa zgromadzonych tam funduszy i ochrony przed ewentualną niewypłacalnością samego gwaranta. Konwencja uzależnia możliwość udziału prywatnych ubezpieczycieli od zapewnienia odpowiednich gwarancji ich wypłacalności[24]. Taką wystarczającą gwarancją może być zobowiązanie państwa (lub innego podmiotu) do pokrycia należności pracowniczych, w sytuacji w której firma ubezpieczeniowa nie będzie mogła wywiązać się ze swych zobowiązań[25] .

  1. Zalecenie MOP.

Zalecenie zawiera bardziej szczegółowe regulacje dotyczące funkcjonowanie instytucji gwarancyjnych (Konwencja przewiduje jedynie, że instytucja taka ma być utworzona, finansowana i administrowana zgodnie z prawem danego państwa oraz że może być włączona w już istniejące systemy ubezpieczeń społecznych). Instytucje takie powinny być pod względem prawnym, administracyjnym i finansowym niezależne od pracodawcy. Przedstawiciele pracowników rozumieli przez to, że instytucje gwarancyjne wolne będą od jakiejkolwiek interwencji zarówno ze strony niewypłacalnego pracodawcy, jak też innych pracodawców, ich przedstawicieli czy związków.

Instytucje gwarancyjne mogą mieć różne źródła dochodów, zależnie od rozwiązań przyjętych w danym państwie. Jeżeli jednak dochody funduszy nie są w całości pokrywane ze środków publicznych, to – w myśl Zalecenia – pracodawcy powinni wnosić swój wkład w ich finansowanie[26]. Sformułowania tego nie należy odczytywać tak, iż zobowiązuje ono pracodawców do całkowitego sfinansowania tej części kosztów funkcjonowania instytucji gwarancyjnych, która nie została pokryta ze środków publicznych. Możliwe jest zatem trójfinansowanie funduszy przez pracowników, pracodawców i środki publiczne.

Zgodnie z Zaleceniem instytucje gwarancyjne powinny być zobowiązane do pokrycia należności pracowniczych niezależnie od tego, czy pracodawca wypełniał swoje zobowiązania składkowe na ich rzecz. Z drugiej strony powyższy obowiązek równoważony jest przywilejem wyrażającym się w możliwości dochodzenia od pracodawców wypłaconych pracownikom świadczeń. W Zaleceniu stwierdza się wprost, że instytucje gwarancyjne powinny wejść w miejsce zaspokojonych pracowników na zasadzie subrogacji. Oznacza to przyznanie instytucji gwarancyjnej takiego samego zakresu uprawnień, jaki służyłby zaspokojonym pracownikom. Najważniejsze znaczenie praktyczne ma korzystanie przez instytucję gwarancyjną z przysługującego pracownikom przywileju egzekucyjnego.

Kolejną generalną zasadą funkcjonowania instytucji gwarancyjnych jest reguła, zgodnie z którą, środki zgromadzone na jej koncie, nie pochodzące ze skarbu państwa, nie mogą być wykorzystane w innych celach niż te, na które je zebrano. Przepis ten dąży do zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej funduszy i prawidłowego przeznaczania środków na cele, dla których fundusze zostały powołane. Zdaniem niektórych przedstawicieli rządowych ta ostatnia zasada, mimo pewnych zalet, nie powinna zostać przyjęta. W części państw – członków instytucje gwarancyjne zostały wkomponowane w już istniejące systemy ochrony socjalnej. Ich zasadą jest tworzenie wspólnego budżetu; nie jest zatem możliwe dokładne określenie, które środki finansowe zostały zebrane na konkretny cel, jakim jest pokrycie świadczeń pracowniczych[27]. Wobec przedstawionych rozbieżności zaakceptowanie przedstawionej reguły stało się możliwe tylko dzięki nieobowiązującemu charakterowi Zalecenia.

  1. Organizacja i funkcjonowanie Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

Ustawa o ochronie roszczeń pracowniczych reguluje zagadnienie funkcjonowania funduszu gwarancyjnego w sposób o wiele bardziej szczegółowy, niż czynią to Dyrektywa, Konwencja i Zalecenie. Jest to w pełni zrozumiałe i wynika z samego charakteru analizowanych aktów prawnych. Regulacje międzynarodowego prawa pracy wyznaczają ogólne kierunki rozwoju ustawodawstwa, wskazują pewne podstawowe zasady i określają minimalne standardy, stanowiąc wzór który jest wypełniany skonkretyzowanymi normami poszczególnych systemów prawnych. Ustawa polska, będąc wypełnieniem takiego wzorca, musi zapewnić sprawne funkcjonowanie instytucji gwarantującej wypłatę świadczeń. Cel ten można osiągnąć tylko posługując się konkretnymi i szczegółowymi normami, pozbawionymi elementów uznaniowości.

Utworzony ustawą Fundusz posiada osobowość prawną i jest państwowym funduszem celowym. Fundusz jest reprezentowany na zewnątrz przez Prezesa Krajowego Urzędu Pracy oraz przez dyrektorów wojewódzkich urzędów pracy, którzy działają na rzecz Funduszu z upoważnienia Rady Funduszu. Funkcje nadzorcze i kontrolne sprawuje Rada Funduszu. Rada ta składa się z przedstawicieli organizacji pracodawców (2/3 składu) i przedstawicieli reprezentatywnych organizacji związkowych, które zrzeszają pracowników objętych działaniem ustawy (1/3 składu Rady). Jest ona powoływana przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, spośród kandydatów zgłoszonych przez powyżej wymienione organizacje. Kadencja Rady trwa cztery lata. Do podstawowych zadań Rady należy przede wszystkim zatwierdzanie projektu planu finansowego Funduszu oraz sprawozdań z jego wykonania, dokonywanie okresowych ocen działalności Funduszu, rozpatrywanie wniosków dyrektorów wojewódzkich urzędów pracy w sprawach dotyczących zasad zwrotu wypłaconych świadczeń, a także odstąpienia od dochodzenia wypłaconych świadczeń. Ponadto konsultacji z Radą wymaga podejmowanie wielu decyzji związanych z funkcjonowaniem Funduszu (np. rozszerzenie zakresu świadczeń zaspokajanych z Funduszu, podniesienie maksymalnej wysokości wypłacanych świadczeń [art. 6 ust 3], ustalenie wysokości składki i ewentualne jej obniżenie [art. 18 ust. 2], stosowanie ustawy do innych przypadków niewypłacalności niż wymienione w art. 3 [art. 3 ust. 3]). Jednakże Radzie Funduszu nie zostały przyznane żadne kompetencje o charakterze ściśle decyzyjnym.

Bardzo szerokie kompetencje w zakresie działalności Funduszu ma Minister Pracy i Polityki Socjalnej. Może on w drodze rozporządzenia (po uprzednich konsultacjach z Radą Funduszu) wpływać na wysokość składki, zakres świadczeń wypłacanych z Funduszu, decydować o wypłacie jednorazowych wynagrodzeń w przypadku przejściowych trudności pracodawcy. Ponadto Minister powołuje członków Rady, nadaje Radzie statut określający organizację, zasady i tryb jej działania, zatwierdza zmiany tego statutu.

Wiele uwagi polski ustawodawca poświęcił zasadom finansowania Funduszu. Podstawowy dla tej materii art. 13 ustawy wymienia jako źródła dochodów Funduszu składki płacone przez pracodawców, zwroty sum wypłaconych tytułem świadczeń pracowniczych, odsetki od lokat nadwyżek finansowych, zapisy i darowizny, dobrowolne wpłaty pracodawców, inne przychody określone w odrębnych przepisach[28]. Niewątpliwie największe znaczenie spośród nich ma składka opłacana przez pracodawców[29]. Wysokość składki była pierwotnie ustalona na poziomie 0,5 % podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne. W późniejszym okresie, z uwagi na stabilną sytuację finansową Funduszu, możliwe było stopniowe obniżenie składki[30].

Równie ważnym składnikiem dochodów Funduszu (choć początkowo niedocenianym) są odsetki od lokat nadwyżek finansowych. W 1996 roku stanowiły one 33,11 % ogólnych dochodów Funduszu. Uzyskanie tak wysokich dochodów z odsetek możliwe było dzięki lokowaniu nadwyżek w bonach skarbowych Skarbu Państwa[31]. Tak wysoki poziom nadwyżek finansowych Funduszu może jednak budzić pewien niepokój[32]. Niewątpliwie pieniądze te pozostawione w rękach przedsiębiorców przyniosłyby więcej korzyści, działałyby też stymulująco na rozwój rynku pracy w Polsce. Pozostałe, wymienione w ustawie źródła dochodów mają, zgodnie z przewidywaniami, marginalne znaczenie; w 1996 r. nie było żadnych darowizn ani dobrowolnych wpłat na rzecz Funduszu i nie należy się ich spodziewać także w przyszłości.

Przedstawiona dobra obecnie kondycja ekonomiczna Funduszu mogłaby prowadzić do mylnego wniosku, jakoby ustawodawca prawidłowo rozwiązał problem finansowego zasilania Funduszu. Tymczasem jak się wydaje Fundusz nie jest w ogóle przygotowany na czasy ekonomicznego kryzysu, to jest na taką sytuację, w której następuje jednoczesny wzrost wypłat i zmniejszenie wpływów ze składek wnoszonych przez pracodawców.

Jak wynika z ustawy, nie przewiduje się żadnych dotacji państwowych na rzecz Funduszu, ani też subsydiarnej odpowiedzialności Skarbu Państwa za jego zobowiązania. Nie ma też możliwości wstrzymania lub ograniczenia wypłat, w razie trudności finansowych samego Funduszu. Zapewnienie wypłacalności Funduszu w czasach kryzysu możliwe jest zatem jedynie poprzez podnoszenie składek. Oznacza to kolejne obciążenia pracodawców, co może mieć bardzo negatywny wpływ na rynek pracy (uciekanie w szarą strefę, ograniczanie zatrudnienia).

Rozwiązania dotyczące finansowego zasilania Funduszu budzą też wątpliwości formalnoprawne. W szczególności w literaturze krytykowano kompetencje Ministra Pracy i Polityki Socjalnej do ustalania wysokości składki[33]. Na problem ten zwrócono uwagę już w trakcie prac zmierzających do uchwalenia ustawy, jednakże ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie rozwiązań sugerowanych przez ekspertów[34].

Zaspokajając należności pracownicze Fundusz, na zasadzie subrogacji wchodzi w miejsce wierzycieli. Źródłem dochodów są więc także środki finansowe wyegzekwowane od pracodawców. Roszczenia dochodzone przez Fundusz nie tracą swojego uprzywilejowanego charakteru i znajdują się na pierwszym miejscu, wraz z innymi należnościami wymienionymi w art. 204 prawa upadłościowego. Poziom wyegzekwowanych należności trudny jest do oszacowania[35]. Należy jednak przyjąć, że nie przekracza 6-7 % ogółu należności[36]. Nie jest to wynik zły w porównaniu do podobnych instytucji istniejących w państwach europejskich (np. Belgia ok. 10 %, Szwecja ok. 15 %, Hiszpania ok. 1 %)[37].

Należy też pamiętać o tym, że celem Funduszu nie powinno być całkowite odzyskanie należności, jeżeli kosztem miałoby być zamknięcie zakładu pracy.

Mając na uwadze ogólnospołeczne i ekonomiczne cele, takie jak ochrona zatrudnienia i uzdrowienie niewypłacalnych przedsiębiorstw, nowelizacja ustawy przewidziała możliwość odstąpienia od egzekwowania należności przez FGŚP. Jednakże możliwość ta nie została prawie wcale wykorzystana. W planie wydatków na 1996 r. zakładano, że odstąpienia te dotyczyć będą 25 % łącznej kwoty należności Funduszu, jednakże założenie to wykonano w zaledwie jednym procencie i odstąpiono od dochodzenia 0,25 % ogólnych należności. Mimo dobrego rozwiązania teoretycznego faktyczne znaczenie tego przepisu jest na razie niewielkie.

Informacje o pisarka30

pisze blogi wykorzystując prace magisterskie i licencjackie.
Ten wpis został opublikowany w kategorii prace magisterskie i oznaczony tagami . Dodaj zakładkę do bezpośredniego odnośnika.

Skomentuj

Wprowadź swoje dane lub kliknij jedną z tych ikon, aby się zalogować:

Logo WordPress.com

Komentujesz korzystając z konta WordPress.com. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie na Google

Komentujesz korzystając z konta Google. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie z Twittera

Komentujesz korzystając z konta Twitter. Wyloguj /  Zmień )

Zdjęcie na Facebooku

Komentujesz korzystając z konta Facebook. Wyloguj /  Zmień )

Połączenie z %s

Ta witryna wykorzystuje usługę Akismet aby zredukować ilość spamu. Dowiedz się w jaki sposób dane w twoich komentarzach są przetwarzane.